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地方政府总负债30万亿打造中国版市政债

2018-10-13 10:35:18

中国社科院近日一份报告显示,中国的资产负债表总体上相对健康,但结构上仍存在局部风险,其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。截至2014年末,地方政府总负债30.28万亿元,地方融资平台借债占较大比重。

中国社科院近日一份报告显示,中国的资产负债表总体上相对健康,但结构上仍存在局部风险,其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。截至2014年末,地方政府总负债30.28万亿元,地方融资平台借债占较大比重。

由中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表2015——杠杆调整与风险管理》日前在北京正式发布。其中,地方政府资产负债表是报告重要的组成部分。

报告认为,和发达经济体相比,我国地方政府债券规模虽然比较大,但是占地方政府债务的比重还比较小。随着以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的构建,未来政府债券将成为地方政府举债的最主要的方式。而现在来看,债券市场的培育迫在眉睫。

地方去杠杆、中央加杠杆

报告显示,截至2014年末,地方政府总资产108.2万亿元,总负债30.28万亿元,净资产77.92万亿元。

从负债方看,占比较大的两项分别是借入款项和债券融资。目前来看,在这两项中,与地方融资平台相关的银行贷款、城投债以及基建信托仍然占有较大比重。

不过,报告强调,尽管从资产负债表的视角看,地方债务风险总体可控,但考虑到资产可交易性的差异,尤其是考虑到占据绝对比重的土地资产的变现能力问题,这一净资产规模还不能作为衡量地方政府抵御债务风险能力的有效标准。

报告指出了地方政府债务需要关注的风险点:债务增速仍然较高;筹资结构趋向复杂化;债务集中到期偿付的流动性风险不容忽视;区域和部门的局部风险值得关注;现有偿债基础具有一定的不可持续性;或有债务的风险敞口正在扩大。

该报告的作者之一、中国社会科学院经济研究所宏观经济室主任常欣表示,其中,债务集中偿付的流动性风险是地方债面临整个风险中最值得关注的。“对比审计署的两次审计结果,可以看出,到期债务的偿付年度分布是在延后的,存在着借新还旧的情况。近年来为了应对流动性风险,对于借新还旧给了比较明确的官方的背书,是不是能够真正地解决风险?此外,再融资的压力上升的趋势是值得关注的。”她说。

报告称,中国的资产负债表总体上相对健康,但结构上仍存在局部风险,其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应,中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构,在去杠杆过程中,尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险,就成为一个可行的政策选择。

目前,我国地方政府杠杆率为42.7%,而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此,政策当局的调整思路是:地方去杠杆、中央加杠杆。报告称,这种转移存在客观可能性,地方债务置换就是实例。此外,从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债,也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆。

打造中国版“市政债”

“是时候还城投债以本来面目了,这样反而有助于提高地方政府的融资效率,并有效降低成本。”报告提到。

根据43号文,要对地方政府融资平台进行清理,这意味着,从前既享受企业债的高息,又有地方政府信用背书的“优良品种”城投债将退出历史舞台。

但是,报告提出了为“城投债”正本清源,打造中国版“市政债”的建议。

根据审计署报告,截至2013年6月,在地方政府10.89万亿元负有偿还责任的债务中,企业债券、中期票据和短期融资券合计5289.06亿元,占比4.86%。若再加上6146.28亿元地方政府债券,合计1.14万亿元,占比10.5%。虽然债券的体量比较大,但是所占的比例比较小。对比之下,美国的情况截然不同。

截至2014年9月末,美国地方政府债务总额5.01万亿美元,其中市政债2.89万亿美元,占比57.7%,应付养老金款项1.29万亿美元,占比25.7%,商业应付款8162亿美元,占比16.3%,贷款只有165亿美元,占比0.3%。

报告认为,这在很大程度上是因为地方政府的资本性支出期限长,而只有债券才能够提供长期负债,银行很难提供大额的长期贷款。报告提出,数字的反差带来的思考有:一是建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制方向是正确的。二是城投债已为市政债铺路。中国应致力于改善债务来源结构,减少银行贷款,在还城投债以本来面目的同时,增加债券所占比重,并降低对影子银行的依赖。

“其实不必太过担心给地方政府打开市政债的口子,因为绝大部分城投债的性质其实与市政债无异,只是没有按照市政债来对待、来管理而已。”报告中写道。

中国社会科学院学部委员、原副院长李扬表示,新老地方债需要划断。“以后再也没有过去的融资平台,有的划拨企业,政府这块都定预算,这样资产负债表今后会有很大的变化。”

他透露,新老地方债的划断问题目前正在走法律程序,预计今年8月全国人大常委会将会给出结果。

亟须培育市场

未来,随着以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的构建,以及融资平台公司政府融资职能剥离,地方政府债券的占比预计将会明显提高。

该报告的编写人之一、中信证券董事总经理高占军在24日的报告发布现场表示,未来地方政府债券将成为地方政府债务所占比重最大的部分,因此债券市场的建设是当下亟须解决的重点。

“现在明确地方政府债置换的规模3月份出来1万亿,6月份出来1万亿,两万亿已经确定了;根据最新的数据已经发了1.2万亿,剩下的量不多了。7月份又有传闻,后面可能还会有第三批的地方政府债的置换。解决地方政府债务的问题,无论通过置换的方式还是其他的方式,是不是需要一个统筹的规划?这件事情是不是要给市场和各方参与者一个确定性的预期?”高占军表示。

李扬也表示,地方债是很复杂的,比如说评级问题,有的是没有评级,或者形同虚设。没有信用等级,看不出风险,看不出收益,没有办法算账。“过去做了就占便宜了,就认了。如果是市场化的话,一定有地方政府是不能发债的,没有这个信用。”

“地方政府债券在未来会是一个非常庞大的市场,这个市场本身在中国债券市场体系里一定会非常的重要。我们开始做地方债券发行和置换的时候有没有考虑过怎么样培育这个市场?”高占军表示,这一市场不是解决短期问题,十几万亿地方债置换至少若干年才能结束,而地方政府新增的债务也要通过这个市场解决。

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