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刘福垣建立符合国情的宏观调控体系我的钢铁

2018-10-30 11:43:16

刘福垣:建立符合国情的宏观调控体系我的钢铁

目前,我国有一种泛宏观经济调控的思潮,把政府干预经济的所有行为都当作宏观调控。每当发现国民经济运行超出了自己的预期,政府就采取各种干预措施,并把这些措施都称为宏观调控。然而,究竟什么是宏观调控?我国经济发展的现阶段是否达到可以实行宏观调控的水平?我国政府目前的职能定位是否具备宏观调控主体的资格?政府调控和市场调节如何分工?这些市场经济中政府应该明确的所有常识性问题,在我国几乎都没有搞清楚。我们可以不客气地说,近些年的所谓宏观调控,大多是和市场机制对着干,计划经济色彩依然十分浓厚。国民经济在不同发展阶段运行的状态是不可能相同的,我们应该根据国民经济现阶段主要矛盾两个方面的地位和市场化程度,确定符合我国国情的政府调控体系。 我国宏观调控的经济基础和体制基础 宏观调控作为市场经济范畴,是政府在宏观层次上用财政货币手段对国民经济运行总量的调节和控制。调控的主体是中央政府,调控的对象是国民经济的整体或总量。只有在市场经济的基本矛盾上升为国民经济的基本矛盾之后,在调控范围内不存在行政区经济,微观经济主体在统一的市场机制下运行,宏观经济作为政府调控的对象才成为客观存在,以宏观经济为调控对象的政府调控才可以称之为宏观调控。 我国只有政治周期还没有经济周期 经济周期是市场经济基本矛盾的表现形式,一个国家的经济发展和运行出现经济周期,是这个国家的社会和经济发展到成熟的市场经济这一特定历史阶段的产物,不是任何阶段都会有经济周期。在市场经济基本成熟,私人占有和生产社会化的矛盾上升为国民经济基本矛盾之后,在私人占有居于矛盾的主要方面的条件下,在市场经济不可避免的波动中,产生一种规律性的波动,我们把它称为经济周期。经济周期的主要表现和核心内容是由市场经济基本矛盾引发的经济危机,即生产过剩的危机。经济周期在时间上的定义域是从一个经济繁荣的顶点下降到危机的谷底,又重新达到另一个繁荣的顶点,两个繁荣顶点之间为一个经济周期。 人们在探索我国经济运行规律的时候,由于对我国经济发展阶段、市场经济发育程度把握得不够准确,常常把成熟市场经济一些规律性的东西生搬硬套到我国经济的发展和运行之中,把各种原因形成的经济波动都用经济周期来解释。这种类似用重量单位量度体积的莫名其妙的形势判断,对政府的决策却产生了越来越大的影响,使政府头脑中残留的计划思维和私人资本主义国家政府反周期的调控理论有机地结合起来,形成了我国目前的所谓宏观调控体系。近几年来,我国政府调控措施的凯恩斯主义味道越来越浓,向计划经济复归的趋势日益明显,和这种理论误导是分不开的。 我国目前确实有相当多的产品积压和产能闲置,但不是市场经济一般意义上的生产过剩的经济危机,而是具有中国特色的特殊条件下的非典型经济危机。因为我国的市场经济还没有成熟,两种生产方式的矛盾还是国民经济的基本矛盾和目前的主要矛盾,私人占有和生产社会化的矛盾还没有上升为国民经济的基本矛盾,它对经济发展的积极作用还大于副作用。这两种矛盾都是GDP快速增长的火车头。那么,为什么我国会出现GDP和居民储蓄持续的高增长,产品积压、产能闲置、失业率和社会犯罪率上升的复杂局面呢?这是因为我国目前有一个过分强大的职能错位的政府,阻碍了市场机制正常发挥作用,使非要素分配的社会财富大于按要素分配的社会财富。 我国相当多的产品积压和巨大的产能的所谓过剩,主要不是购买力问题,而是体制性障碍严重地抑制了社会保障、医疗保健、义务教育和非公共品的中教育、中低档住宅等等产品的供应,使它们长期处于短缺状态。当前我国居民的储蓄率已经超过37%,在银行14万多亿元人民币的巨额存款和每年以百亿美元计的教育进口,都说明我国的经济问题目前还不是全局性的典型的经济危机,而是在两种生产方式再生产过程分裂、国内市场不统一条件下,剩余和短缺并存的特殊形态的经济困境。 在政府主导型经济中政治周期不可避免 我国基本经济体制的目标模式是中国特色的社会主义市场经济。政府主导并不是中国特色,它是发展中国家在一定历史阶段上的理智选择,目前我国政府主导的基本机制还不能根本改变。既然是政府主导,就不可避免产生政治周期。所谓政治周期,基本上是同党和政府换届相对应的,公元纪年的整数年代、五年规划期、党代会等都会成为新一轮经济增长的强大推动力。凡是新的党政领导政绩需求超过市场需求的时期和地方,都必然产生所谓过热现象,使结构性矛盾更加尖锐。于是,中央政府通过控制手段再把地方政府引发的虚热降下来,如此循环形成周期性波动。对国情不甚了解、满脑子西方经济学原理的人们,很容易把这种政治动因引发的周期性波动误认为经济周期。一些地方政府近似疯狂的经营城市、圈地运动,从银行套取贷款,形成GDP和固定资产投资两位数甚至三字头增长的虚热现象,并不是市场经济运行过热了,而是相当多的地方政府经济热了。政府经济愈热,市场经济可能会愈冷。我国的经济波动基本上都是这类政治周期,冷、热的根源都在政府。政治的问题只能用政治的办法来解决。把政治周期误认为经济周期,使用治理经济周期的办法来治理政治周期,只能是南辕北辙。治大国,如烹小鲜,在我国当前的政府和市场双轮驱动条件下,中央政府不能轻易在宏观总量上“踩刹车”,不要“用脚投票”,而应该“用手投票”。所谓“用手投票”,就是用政治和行政手段规范各级政府行为,加速政府管理体制改革,为它们重新定位。 我国宏观调控的对象和主体都没有成熟 我国目前正处于工农两种生产方式、城乡二元社会结构的矛盾大体上三七开阶段。根据主要矛盾的主要方面决定事物性质的原理,我国还是一个农耕社会。2.6亿个小农户占全国72.5%的人口,还没有进入市场经济体系,他们还不是市场经济的主体。小生产和大市场的矛盾还十分尖锐,市场机制对他们行为的影响还没有政府“红头文件”的影响大。工农两种生产方式的差别不仅仅是先进和落后的差别,而是再生产规律完全不同的两个时代的差别。工农两个产业、城乡两个区域之间的要素流通受到生产方式和社会结构的严重阻碍,任何所谓宏观调控措施对它们的作用大多是对牛弹琴。 除了这种处于两个时代的城乡差别之外,我国地区之间的差别也是相当大的,它们不仅具有量的差别,还有相当程度的质的差别。东、中、西三大地区处于三个不同的发展阶段上,类似于国际上三个世界的差别。即使在城市经济范围内,全国统一的大市场也还没有形成。把这些发展阶段不同,在市场化程度上具有一定异质性的地区当作统一的调控对象,采取相同的调控措施,实践一再证明是得不偿失的,越调,地区发展的差距越大。而如果不把它们当作统一的调控对象,不搞所谓的一刀切,那就不是什么宏观调控。既然目前我国还不能搞一刀切的调控措施,就说明宏观调控的对象还没有成熟,我国还不具备实行规范意义上的宏观经济调控的经济社会条件。另一方面,政府要作为宏观调控的主体,必须超然于市场经济之上,放弃市场主体的地位,成为名副其实的政府,只干市场经济条件下政府应该干的事,不干政府不该干的事。目前,我国政府的功能定位还比较混乱,许多政府应该管的事没有管好,甚至还没有当作自己的事,许多不应该管的事还在管着。我国市场经济发育的状态,也使许多政府不应该管的事还不能不管。我国政府是目前世界上辛苦、劳累的政府,它面对的是一个商品化和市场机制达到相当高程度的城市特别是特大城市和商品化市场化程度相当低的农村形成的混合体。它出台的任何一个全国统一的措施都带有利弊两个方面,而且很难确定利弊得失的大小。我国的市场经济不是真正的市场经济,政府不是纯粹的政府。政府在市场上集运动员和裁判员于一身,客观上丧失了宏观经济调控主体的法律地位。自20世纪90年代中期以来,各级政府的企业化、诸侯化倾向日益严重,它们的执政目标不是经济和社会的发展,而是自身的政治利益,把个人和本届政府所谓政绩工程和形象工程摆在压倒一切的地位上,为此而征用大量的农民土地,占用大量的银行贷款(60%左右的贷款都落到了地方政府手里),它们已经不可能成为中央政府在各个层次上经济调控的助手,而是中央政府调控的主要对象。 符合国情的调控目标和调控手段 不同国家不同的发展阶段,由于发展的战略任务不同,中央政府调控国民经济发展和运行的目标和手段也是不同的。我们必须根据发展的规律确定中国特色的适合特定历史阶段的调控目标和调控手段。 四大调控目标 我们应该根据从发展看运行,以运行促发展,发展和运行一体化的原则选择调控目标。在破除指标体系的迷雾一章讨论的基础上,笔者提出如下四个核心指标供中央政府参考。 1、充分就业率目标 我们应该充分认识就业问题的严峻性,不断提高就业率,使其逐步向充分就业率靠近,这是需要几十年努力才能达到的战略目标。当前对我国来说,提高就业率就是转化主要矛盾,就是发展本身。这是中国的特殊国情。 在解决就业问题的思路上,不能把我国的就业问题和西方社会的就业问题混为一谈。西方社会的就业问题是经济运行中的问题,我国的就业问题主要是生产方式转化问题,即发展问题,是必须在工业化、城市化过程中解决的就业问题。 在结构调整幅度较大的时期,失业率高一些是不可避免的。我们的调控目标是把失业率控制在经济和社会所能承受的范围内。什么是经济社会所能承受的失业率?我们认为社会保障资金能够充分满足失业者劳动力正常再生产要求,社会犯罪率没有明显上升趋势,这种条件下的失业率就是经济和社会可承受的失业率。 2、发展度目标 近十几年来,我国的各级政府用增长代替发展,用GDP量度发展,对发展本身没有一个明确的观念总结,没有科学的量度指标。我国目前正处于发展观转变的关键时期,必须明确没有发展的增长是经济和社会危机和风险的增长。而发展对于我们国家来说,就是工农两种生产方式矛盾的转化和城乡二元社会结构矛盾的转化。实际上就是逐步减少农民和农村人口,提高人口城市化率。这是中央政府必须时刻关注的头等大事。自1978年以来,我国农村人口比重基本上是逐年下降的,人口城市化的水平逐步提高,但同工农两种生产方式矛盾的压力和国民经济发展的潜力相比,总的来说发展是极为缓慢的,1978年~2003年中国发展度变化见表1。 根据《中国统计年鉴》提供的数据,2003年我国人口城市化率已经达到40.51%。其实进入20世纪90年代以来,县改市、“市变区”等行政区划的变动对城乡人口统计的影响很大,统计年鉴上的城市人口并不都是市区人口,许多小城镇中的人口还是从事农业的人口。而国家统计局农调队是严格按照土地关系和消费地域、消费方式统计的农村人口,在理论上自然比年鉴的科学,但忽视了相当多的农民工在城市创造GDP的客观事实,所以人口城市化率又明显偏低,2003年才达到27.5%。我们为了研究问题必须把两者的优点结合起来,使它们过高过低的部分互相抵消。上表的数据就是国家统计局农调队的数据和年鉴的数据综合的产物。我们把人口城市化率作为国民经济的发展度,把发展度的年度变化率当作发展速度。 3、自强度目标 如果说人口城市化率是我国的发展度,那么内产内销占GDP的比重则是我国的第二发展度,我们也可以把它称为自强度。作为世界上的一个大国,人口有13亿之多,幅员辽阔,地区差异大,我们必须像美国一样,把国家经济发展的战略基点放到本国的国内贸易上。对外贸易的额可以不断增长,但不能超过GDP的增长率,不能超过内产内销的增长率。进出口总额保持在GDP的20%左右,自强度保持在80%左右,应该是我国的战略目标。如果自强度出现趋势性下降,中央政府必须采取坚决的调控措施,使自强度向80%回归。鉴于目前自强度过低的情况,我国中央政府的调控目标应该是年度间的自强度变化不能低于零,即内产内销占GDP的比重至少要保持上年水平不变,正常情况下应该每年增加1.5个百分点,争取到2020年不低于64.31%,2050年时达到80%。我国1978~2003年自强度变化情况。 4、社会保障度目标 社会保障是我国社会主义市场经济的制度前提,而不是市场经济发展的结果。而实际上我们并没有把握住这个中国特色,我国的社会保障远没有全覆盖,纳入财政预算的公务员和事业单位的职工的退休金,也没有实行按需分配,而是不管是否需要、需要多少,都按级别分配。因此,我国真正意义上的社会保障度目前仅仅由生活保障线来体现。我们把生活保障金占社会生产力允许的劳动力简单再生产费用和社会平均生活水平的比重作为社会保障度基数,把社会保障覆盖率和这个基数的乘积称为社会保障度。中央政府的位的工作就是千方百计提高社会保障度。社会保障度是为市场经济定性的,是为政府定性的。社会保障度不达标,政府就不是代表人民的政府,真正树立了以人为本发展观的政府,我们这里不是给政府出难题,而且这不是什么难题,想明白了,只是举手之劳。中央政府日常应该关注的是,社会保障度是否同社会生产力允许的程度相适应,社会保障资金的支出是否符合按需分配原则。 五大调控手段 我国政府面对二元结构、三大板块的阶段性发展特点,除了主要靠战略方针、中长期规划和体制改革调整国民经济基本走势之外,在日常的国民经济运行的随机调控中,还必须采取适当的调控手段,以确保国民经济在健康平稳的轨道上运行。在中央政府日常的调控工作中,符合国情的调控手段既不是单一的行政手段,也不是单一的经济手段,而是行政性经济手段。近期内除了汇率之外基本上不用金融手段,而以财政性、规制性的经济手段为主,以财政预算手段为核心的税率、租率、汇率和行业标准有机结合的杠杆体系。调控的直接目标不是宏观总量,不是经济结构,而是分配结构。 1、财政预算手段 把财政预算作为调控手段,主要是通过调整财政收支结构影响国民经济再分配关系,达到调整投资和消费结构、产业结构和地区结构的目的。根据财政收支结构的变化,对税率、租率、汇率和行业标准也必须采取相应的调整措施。 首先,必须确保社会保障支出。社会保障支出应该是财政预算。我国目前真正属于社会保障范畴的是居民生活保障线,我们应该在不断扩大覆盖面的基础上使之逐年有所提高。只有建立起稳定的社会保障,促进国内消费才可能真正实现。 第二,必须确保义务教育支出。义务教育是公共品,而目前我国的义务教育还向家长收学费,政府为非义务教育的财政支出比义务教育还多,这种财政预算结构必须改变。根据社会生产力发展对劳动力素质提高的要求,政府应该不断提高教育预算在财政支出结构中的比例,目前以不低于GDP的增长率或不低于财政收入的增长率为宜。 第三,处理好基础结构投资和经济发展的关系。作为公共品或准公共品的基础结构的财政投资,只能适度超前于经济发展的需要,不能过分超前,要量力而行,不要搞赤字财政。目前,我国许多城市的基础结构建设都超过本地的经济实力,甚至超过本地的发展阶段。有些地方政府把城市化等同于城市建设,借口加快城市化而大搞超标准的楼、堂、馆、所,美化、绿化、亮化。对此,中央政府必须采取坚决措施,严格执行预算法,逐步降低财政包干比例,增加财政转移支付的比例。根据以人为本的发展观制定新的财政预算排序,不能确保社会保障支出、教育支出、医疗补贴、租房补贴的地方政府,不许搞其他建设投资。 2、税率手段 讨论政府利用税率杠杆调整国民经济运行,是以财政税收体制科学合理为前提条件的。政府利用税率杠杆的时机是市场机制失灵和市场调节的成本过大的特殊时刻。利用税率杠杆调控的本质是通过国民收入的再分配缓和私人占有和生产社会化的矛盾,达到合理配置生产要素的目的。 首先,鼓励人力资源和资本的投入。全社会资本构成C/V的提高必须以充分就业为前提。目前,我国城市实际失业率比较高,农村有大量剩余劳动力,我们应该鼓励企业多用劳动力。我们把社会平均固定资本和可变资本的比率V/C定为标准用工量系数,每提高一个百分点用工量系数可以降低一定比例的企业所得税税率。这种政策可以引导企业提高资本构成必须能够获得大于所得税相对增加额的超额利润为前提。这种税收政策将逐步引导企业树立以人为本的发展观,权衡物质资本投入和人力资本投入的机会成本,既有利于增加就业人数,又有利于提高工资水平,从而提高劳动力的素质。 第二,扶持对国民经济发展具有带动性的新兴产业。政府应该采取灵活的税率政策,对国民经济运行质量和结构升级确有带动性的产业,在其成长期应该给以税收上的特殊鼓励政策。我国政府目前也是这样做的,但力度不大,重点不够突出。 第三,提高资源利用率。同其他国家比,我国单位GDP的资源消耗可以说达到的程度,因此必须下定决心不断降低资源消耗率。我国目前的资源税税率普遍偏低,必须逐步提高。例如,目前煤炭资源的资源税是按开采量确定的,极为不合理,应该按储藏量和可开采量计税。通过提高资源税加大资源使用成本,有利于提高经济效益,也有利于进口更多的国外资源。对资源循环利用产生的利润应该较大幅度地减免资源税和所得税。对资源紧缺的产品应该适当增加消费税,如纸张、汽油等。 第四,稳步提高资本所得税和资产税。随着市场化程度的不断提高,个人的收入差异和资产差异将越来越大,为了确保社会保障资金的来源和鼓励生产性投资,政府应该根据社会保障支出的需要适当调整资本所得税和资产税的税率。这里特别需要指出的是资产税问题。个人的金融资产和不动产的收入严格意义上是一种寄生性收入,税率应该高一些,鼓励人们消费和投资于生产领域,这样有利于增加社会就业。 3、地租率手段 在土地公有制条件下,土地资本化的形式应该是土地租赁。全民所有制的土地目前由政府替全民管理和经营,政府可以用地租率来调整投资结构。在停止土地“批租”之后,政府(只限于中央政府)可以把地租率作为调整经济运行的工具。当前必须利用差别地租率的政策大幅度提高单位土地面积就业量、固定资产形成量和提供的税收量。对不同产业和不同地区,在国民经济发展的不同阶段,在国民经济运行的不同状态下,应该采取不同的地租率。在采取灵活的差别的地租率的同时,必须把握一个统一的基本原则,地租率的整体趋势是不断递增的。在用地合同中应该明确地租率每年递增多少。地租率上升的目的,一方面是不断提高土地利用率;另一方面是使社会和经济进步的成果全部归社会所有,不能落入个人或集团手中。具体操作方法可以根据前若干年GDP平均增长率调整地租率。 4、标准手段 随着市场经济的发育,产业结构调整的机制日益市场化,政府应该自动退出市场,改变干预多或少、热和冷,参与市场调节的思路,而是在市场外部,采取行政规制的手段调控和控制市场准入的条件。根据国民经济发展和运行的态势,制定要素、产品和产业市场准入的各类标准,并不断调整标准。我们在这里就当前迫切需要的试举一例说明。 调整劳动力要素的格标准。我国的农业领域积压了大量的剩余劳动力,按目前城市的吸收进度,需要30年才能基本解决问题,劳动力市场将长期处于供大于求的局面。就业岗位的激烈竞争把劳动力价格压得过低,相当多的劳动者不能维持正常的劳动力再生产。这必然会形成日益引起社会分裂的恶性循环:劳动者的收入和消费水平低于社会生产力已经达到的水平,必然造成大量产品积压;产品积压又造成更多的人失业;更多的人失业,使劳动力市场竞争更激烈,劳动力价格更低。根据国民经济发展水平,简单劳动力再生产必要生活费用一年需要多少,每个法定劳动日应该多少,每小时应该多少,都应该有明确的规定。目前我国工资标准不明确,工资水平偏低的重要原因是工资标准中房租含量不足,相当多的产业工人(主要指农民工)的工资中基本上没有房租含量,客观上剥夺了他们的家庭生活,使他们的劳动力不能正常再生产,这对我国的社会结构产生极为不利的影响。要改变这种局面,当前必须较大幅度地提高工资,明确月工资中的房租含量,使双职工家庭可以租到60平方米的住宅。 5、汇率手段 随着我国市场化程度的提高、国力的增强,人民币的国际地位也将逐步提高。我国必须认真对待币值问题,不能仅仅为了扩大出口而有意无意地任其贬值,更不能拴在美元的战车上随波逐流。在国际经贸关系中,币值定位是否科学合理是关系国家和民族利益的大事。出口不是目的,出口是为了进口,不是为了送礼。出口可以增加就业,但必须以赚钱为前提。如果出口不赚钱,反而赔钱,还不如用钱把失业的人养起来。 我们应该实事求是地对待币值问题,在理论上人民币和外币应该什么比率就是什么比率,千万不要人为地贬值或升值。关键在于建立汇率的运行机制,解决为什么要动,在什么情况下动,由什么决定动的幅度等理论和具体操作问题。在汇率的市场机制没有建立起来之前,政府应该采取比较灵活的汇率政策,把汇率作为调整国际分配关系的杠杆。我们应该采取小步慢走、层层剥皮的办法,逐步提高人民币的汇率,不断提高人民币的购买力。当前的调整幅度和频率可以根据国民经济发展的状态、国内经济结构、进出口的形势来决定。可以走走停停,甚至可以进两步、退一步,以我为主,自有章法。一个大国要有战略思维,不能简单地同别人对着干。凡是对手拥护的我们就反对,怕“热钱”占我们的便宜,这些都不是汇率不动的决定性因素。(中国经济报告)

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